二、規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的切入點
什么是規(guī)劃環(huán)評？規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評分為法規(guī)、政策、規(guī)劃環(huán)評，由于我國環(huán)評法中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評，因此只能將規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評與綜合決策的落腳點，推進規(guī)劃環(huán)評就是推進戰(zhàn)略環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評評價的對象是在政策法規(guī)制定之后，項目實施之前，對有關(guān)規(guī)劃的資源環(huán)境可承載能力進行科學(xué)評價。相比項目環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評真正開始實現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評價制度的一次根本性改革。有了規(guī)劃環(huán)評這項法律制度，就可以把環(huán)境因素納入到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的綜合決策之中，就可以按照環(huán)境資源的承載能力和容量要求，對區(qū)域、流域、海域的重大開發(fā)活動、生產(chǎn)力布局、資源配置，提出更加科學(xué)合理的建議，以保證經(jīng)濟社會健康有序向前發(fā)展。
中國環(huán)境保護法規(guī)定：環(huán)境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。戰(zhàn)略環(huán)境評價的評價對象當(dāng)然也就不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會經(jīng)濟更為廣義的大環(huán)境。戰(zhàn)略制定運作的過程本身就是對人們經(jīng)濟行為(生產(chǎn)與消費)的調(diào)整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產(chǎn)生的經(jīng)濟行為會對環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是對這種影響作出科學(xué)的評價。從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之，而建設(shè)項目的環(huán)評則再次之。因為政策戰(zhàn)略環(huán)評是真正意義上以主動積極的態(tài)度，對人類大規(guī)模開發(fā)活動進行預(yù)先評價，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供更具前瞻性和科學(xué)性的依據(jù)。但就中國現(xiàn)有國情而言，戰(zhàn)略環(huán)評的切入點只能在規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)比建設(shè)項目環(huán)評定位更高，范圍更廣。規(guī)劃環(huán)評的主要作用在于：
一是規(guī)劃環(huán)評注重分析規(guī)劃中對環(huán)境資源的需求。根據(jù)環(huán)境資源對規(guī)劃實施過程中的實際支撐能力提出相應(yīng)措施。環(huán)境戰(zhàn)略資源有5個，即能源資源、淡水資源、耕地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源。中國這5大資源沒一樣不缺。我國人均耕地資源大約是美國的1/10，加拿大的1/30；人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區(qū)更是世界平均水平的1/16。如此有限資源再遭受污染和破壞，那我們的可持續(xù)發(fā)展也就成了一句空話。因此必須通過規(guī)劃環(huán)評來綜合分析環(huán)境資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力，設(shè)定開發(fā)強度的限制，提出切實可行的應(yīng)對措施。
二是規(guī)劃環(huán)評最提倡開發(fā)活動全過程中的循環(huán)經(jīng)濟理念。傳統(tǒng)的生產(chǎn)力布局注重資源條件、市場條件、運輸條件和勞動力條件，而忽視生態(tài)與環(huán)境條件。通過規(guī)劃環(huán)評，就可以更全面更綠色地設(shè)計產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，縮短產(chǎn)業(yè)之間的鏈接縫隙，盡量使產(chǎn)業(yè)上下游結(jié)合起來，將上游產(chǎn)業(yè)的“廢物”變成下游產(chǎn)業(yè)的原料。“吃干榨盡”，使物質(zhì)最大限度地轉(zhuǎn)化為財富和價值。
三是規(guī)劃環(huán)評能保證規(guī)劃與環(huán)境政策、法規(guī)的協(xié)調(diào)性。長期僵化的計劃經(jīng)濟體制，導(dǎo)致條塊和部門分割，地方和部門關(guān)起門來閉門造車，使得各種規(guī)劃之間矛盾重疊。通過規(guī)劃環(huán)評能夠搭建一個平臺，即是將社會、環(huán)境和經(jīng)濟作為一個整體綜合性地考慮，強調(diào)各地和各部門發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區(qū)間在資源環(huán)境方面的矛盾和沖突，打破行業(yè)壟斷和行政區(qū)劃，對資源總量與環(huán)境容量進行優(yōu)化配置，使資源分布和生態(tài)功能區(qū)域的劃分更加科學(xué)有機地結(jié)合起來。
四是規(guī)劃環(huán)評會考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的環(huán)境累積影響。在項目環(huán)評中，即使每個建設(shè)項目環(huán)境影響能夠做到達標(biāo)排放，但大環(huán)境中的污染總量仍是遞增的，這些“達標(biāo)的”、“微小的”影響疊加起來就會突破環(huán)境容量，影響到整體的環(huán)境質(zhì)量。比如，北京市所有的汽車都有環(huán)境綠色標(biāo)識，但由于汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢，局部路段存在著光化學(xué)污染威脅。通過規(guī)劃環(huán)評，能夠設(shè)定整個區(qū)域的環(huán)境容量，能夠限定區(qū)域內(nèi)的排污總量，能夠?qū)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)�？刂圃谏鷳B(tài)環(huán)境容量許可的范圍內(nèi)。
五是規(guī)劃環(huán)評可以提升社會評價的高度。許多規(guī)劃的實施，由于資源的枯竭與環(huán)境的破壞，可能會帶來一系列社會問題，而這些社會問題解決不當(dāng)又會導(dǎo)致新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。例如庫區(qū)移民，如果單純的就地后靠，單純的發(fā)展農(nóng)業(yè)，無疑會加重水土流失。因環(huán)境問題而引發(fā)的社會影響，必須在規(guī)劃環(huán)評中能得到充分關(guān)注并做出相應(yīng)預(yù)防措施。
六是規(guī)劃環(huán)評能綜合考慮間接連帶性的環(huán)境影響。如我國的電力緊張，對電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環(huán)境影響，同時，還要考慮到在采掘、運輸環(huán)節(jié)的環(huán)境影響。再如全國高速公路網(wǎng)規(guī)劃了8.5萬公里的國道線，路修好了以后，必然會刺激汽車制造和石油開發(fā)，也必然會帶來更多的資源環(huán)境問題，這些間接的環(huán)境影響予以通過規(guī)劃環(huán)評預(yù)先提出綜合性建議。
七是規(guī)劃環(huán)評肯定能促進政務(wù)公開和公眾參與。規(guī)劃環(huán)評比項目環(huán)評更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺，使公眾能及早地對關(guān)涉他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃享有知情權(quán)與發(fā)言權(quán)。規(guī)劃環(huán)評對協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境權(quán)益具有非常積極的意義，可以有效推進政府決策的民主化與科學(xué)化。
